Artículo de investigación.
Victor Luna
victorhugo.luna@e-campus.uab.cat
Doctorado medios, comunicación y cultura,
Universidad
Autónoma
de Barcelona, España.
Magíster en
Comunicacíon Universidad Nacional
Autónoma de México, México.
ISSN: 1692-5688 | eISSN: 2590-8057
Recibido: 20 de octubre
de 2019
Aceptado: 27 de diciembre de 2019
Publicado: 12 de diciembre de 2019
Cómo citar: Luna, V. (2019). La calidad democratica como marco teórico para
el estudio de las políticas de comuni- cación. MEDIACIONES, 23(15),26-50. http://dx.doi.org/10.26620/uniminuto mediaciones.15.23.2019.26-50.
Conflicto de intereses: los autores han declarado que no existen intereses en competencia.
Resumen
El impulso
de políticas públicas
de comunicación durante la última
década en América Latina ha incentivado una vigorosa agenda de
investigación y despertado interés público en las mismas.
Este artículo propone incorporar el enfoque de la calidad
democrática para el
análisis de dichas políticas. Cuánto pesan los aspectos
democráticos en comparación con
otros factores de poder dentro
del régimen político ha sido una de las
preguntas que guían esta propuesta.
El artículo invita a repensar las políticas de comunicación
incorporando nociones e informes
de la calidad
democrática con la idea de avanzar en instituciones confiables para el sector
de la comunicación. Para eso
se exponen conceptos claves para entender qué significa la calidad democrática, cómo puede ser medida
a través de indicadores y cómo incorporar a las políticas
de comunicación en dicho esquema.
A su vez, el trabajo revisa estándares de la regulación de la convergencia digital como la libertad de expresión en Internet, la neutralidad
de la red y el acceso
a la información y los pone en relación con el
objetivo mencionado.
Esta
propuesta se desprende de una investigación en curso para
el nivel de doctorado que analiza
la regulación de la convergencia digital durante el kirchnerismo (2003-2015) con especial atención en el estudio de Argentina Digital
Ley 27.078.
Palabras clave: América Latina,
calidad democrática,
políticas de comunicación, convergencia digital.
Abstract
This article
proposes to incorporate the
quality of democracy approach for
the analysis of communication policies. How democratic aspects weigh
in comparison with other
factors of power within the political regime has
been one of the questions that guide this proposal.
The article invites to rethink communication policies
incorporating notions
and reports of the quality of democracy with the idea of advancing in reliable
institutions for the communication sector.
For that, key concepts
are exposed to understand what democratic quality means,
how it can be measured
through indicators and how to incorporate communication policies in the analysis. The work reviews standards of digital convergence regulation such as freedom
of expression on the
Internet, the neutrality
of the network and access to information and puts them in
relation with the mentioned objectives.
Keywords: Latin America, quality
of democracy, communication policies, digital
convergence.
Resumo
A promoção
de políticas públicas
de comunicação durante a última
década na América
Latina estimulou uma agenda de pesquisa vigorosa e despertou
interesse público nelas.Este artigo propõe incorporar a abordagem
de qualidade democrática para
a análise dessas políticas. O quanto os aspectos democráticos
pesam em comparação com outros fatores
de poder dentro
do regime político tem sido
uma
das questões que norteiam essa proposta. O artigo convida
a repensar políticas
de comunicação incorporando noções
e relatórios
de qualidade
democrática com a idéia de
avançar em instituições confiáveis
para o setor de comunicação. Para isso, conceitos-chave são expostos para
entender o que significa qualidade democrática, como ela
pode ser medida através de indicadores e como incorporar
políticas de comunicação no analise referido. O
trabalho
revisa os padrões de regulação da convergência digital,
como a liberdade de expressão na Internet, a neutralidade
da rede e o acesso à informação, e os coloca em
relação com o objetivo supracitado.
Palavras-chave: América Latina, qualidade democrática,
políticas de comunicação, convergência digital.
Por eso, ante la frase “vivimos en democracia”, una parte de nosotros dice que “no” o por lo menos “no plenamente”, y nos preguntamos “¿cuán democráticos son, verdaderamente, los procesos políticos en América Latina?” (Gerardo Munck, 2010, p.36).
Con el cambio de siglo
distintos Gobiernos enmarcados en el denominado “giro político latinoamericano”2
propusieron reformas regulativas con el
objetivo de actualizar reglas
y diversificar la estructura del sector de la comunicación 3. En este
contexto se encuadran una serie de políticas de comunicación
que, con diferencias entre sí, estuvieron signadas
por distintas controversias especialmente en la implementación
de las leyes —objetivos y resultados de regulación— (Becerra, 2015; Waisbord, 2015; Kitzberger, 2009 y 2010).
En un comienzo las políticas de comunicación
fueron presentadas como una deuda regulativa
sobre un sector que precisaba reglas
acordes con los objetivos de la
democracia. La histórica
concentración privada de
los medios de comunicación
y el rol
de los mismos en la
agenda pública había sido duramente criticada por informes que analizaban la consolidación democrática (PNUD, 2004
y
2008). De esta forma
distintas organizaciones sociales
y parte de la
opinión pública especializada definieron a estas políticas
de comunicación como una
importante respuesta de la democracia. No obstante, esto los
impactos de las reformas regulativas en relación con los objetivos planteados, las controversias abiertas
con grupos mediáticos y en algunos casos,
el retroceso en materia de libertad de prensa
reeditaron los ya endémicos déficits institucionales de las
democracias latinoamericanas. En algunos
casos estas respuestas lejos de transformase en un avance en
la forma de regulación sobre el sector convergente, consolidaron prácticas
discrecionales del poder del Estado para el castigo y recompensa de distintos
actores corporativos del sector
(Ruiz, 2010; Sorj, 2010).
El presente
artículo intenta justificar la utilización de elementos
teóricos y empíricos provenientes del
campo de la calidad democrática con el objetivo de aportar
herramientas
para el análisis de las políticas
de comunicación. Estos estudios han ampliado su enfoque procedimental
sobre el estado de la democracia al
incorporar efectos de las
políticas públicas sobre calidad democrática (Munck,
2010). La combinación de mayorías electorales y bajos niveles de responsabilidad institucional como rasgos distintivos parecen indicar límites al resultado de las políticas públicas en las democracias latinoamericanas (Morlino,
2014).
Partimos de la base de
que
el diseño de las
políticas de comunicación y la cultura juegan un papel
fundamental en el desarrollo de la calidad
democrática. Este nexo adquiere
especial significación en el contexto de la convergencia digital entendida como el espacio en donde sectores
anteriormente separados —
el audiovisual, la radiodifusión y las telecomunicaciones— se encuentran integrados
a través de servicios
como la conectividad a internet, la telefonía móvil,
la televisión paga (cable y satelital)
y aplicaciones digitales over the top
(OTT). No obstante, esto es
reducido el número de investigaciones que
desarrollen la conexión específica entre ambos campos.
Dicha conexión parece darse en forma
compleja, y es que las políticas de comunicación enmarcan importantes indicadores para la calidad de la
democracia — libertad de expresión, pluralismo, privacidad de datos, etc.— y al mismo
tiempo para que
estos indicadores puedan
efectivizarse a través de
un
marco regulativo eficiente
son necesarios elevados estándares institucionales de funcionamiento.
Entre la declaración general de principios y la regulación real se encuentran las políticas, que son proyectos de gobierno diseñados en un país particular para aplicar en sus propios sistemas de medios. Las políticas de comunicación son usualmente formuladas como resultado de la presión de la opinión pública o de grupos de interés (por ejemplo, una rama de la industria de medios) (McQuail 2010, p. 8)
Como toda política
pública, las políticas de comunicación implican distinguir sus arenas de regulación. Las arenas de regulación se definen como aquellos
espacios en donde actores con base en acuerdos y conflictos, articulan y establecen con algún tipo
de periodicidad
una agenda
compartida de temas, que
se presentan en la forma de
problemas y soluciones (Subirats y Dente,
2014). La necesidad de fijar acuerdos y establecer prácticas regulativas estandarizadas — en especial
para internet— impulsó el deterioro de las arenas
de
regulación estructuradas en el
ámbito de los Gobiernos y Estados. La emergencia
de espacios de gobernanza, en la
que, a través del principio de interdependencia
compleja, múltiples actores comparten
objetivos y problemas,
responden impulsando prácticas, estándares técnicos y reglas con el
propósito de establecer guías de alcance global ha puesto en
crisis las arenas tradicionales de regulación (Chadwich, 2006). Estos espacios
si bien abarcan Gobiernos
incluyen distintos tipos de
actores no gubernamentales y corporativos, acuerdos
supranacionales como Unión Europea, organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), la
Unión Internacional de las
Telecomunicaciones (UIT),
Internet Corporation for Assigned Names and Number (ICANN) y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (Unesco). Sin embargo, si bien estos ámbitos aluden
a la interdependencia como principio, en la
práctica han ganado terreno
principios rectores del mundo económico, el comercio y el
beneficio de algunos Estados sobre otros
(Mastrini et. al., 2013).
En el foro económico internacional de la OMC se ha convertido más difícil argumentar sobre cualquier excepción o límites al libre comercio por razones nacionales o de política cultural. Los temas normativos y sobre derechos humanos adquieren un papel secundario sobre las consideraciones técnicas y económicas (McQuail, 2010, p.28).
Desde esta perspectiva, la intervención estatal a través de políticas activas que compensen las distorsiones del mercado en materia económica es la principal garantía para la libertad de expresión de una democracia. El derecho a la comunicación emerge como principal fundamento del paradigma de la regulación de medios. Es posible afirmar que los resultados de estas investigaciones han permitido echar luz sobre aquellas características opacas del sistema de medios ¬¬¬que condicionan al sistema democrático –¬–los niveles de concentración, el anonimato de las firmas y el avance de la financiarización sobre el sistema mediático, entre otros problemas—. A su vez establecieron un valioso aporte crítico sobre políticas para el sector de la comunicación que trasciende a las cuestiones de competencia económica.
Al mismo tiempo, la región latinoamericana ha sido escenario de diversos cambios en la relación medios, política y democracia. A partir de la década de 1990 se impulsaron políticas de privatización y de desregulación económica que tenían como objetivo la mejora de servicios públicos a través del establecimiento de mercados competitivos. Estas políticas tuvieron como resultado paradójico el aumento en la concentración conglomeral y el énfasis en la lógica comercial del sistema mediático (Mastrini y Becerra, 2006). Desde la perspectiva de los estudios de democracia la valoración que se tenía de los medios se ha ido modificando. De ser actores relevantes en la etapa de la transición democrática se transformaron un serio problema para la gobernabilidad democrática (Ruiz, 2010). Su estructuración como verdaderos poderes fácticos que condicionaban a las incipientes democracias abrió una serie de críticas sobre la función institucional de los medios.
Los medios son caracterizados como un control sin control, que cumple funciones que exceden el derecho a la información. “Forman la opinión pública, determinan las encuestas y, en consecuencia, son los que más influyen en la gobernabilidad” (PNUD, 2004, p. 160).
Entrado el siglo XXI la llegada al poder de gobiernos progresistas y de izquierda problematizaron los efectos de la concentración mediática, la regulación neoliberal heredada y la necesidad de un nuevo paradigma en la regulación del sector. Ahora bien, para Becerra (2015) antes que la orientación ideológica lo que ha caracterizado al periodo ha sido la voluntad de intervención de distintos Gobiernos en momentos donde la tendencia regulatoria global sobre la convergencia digital preconizaba la relajación normativa4. En consecuencia, Gobiernos de distinto color político, algunos de forma sincronizada, y con diversos objetivos, desplegaron nuevas políticas de comunicación y regulaciones orientadas a actualizar reglas para el sector de medios.
Algunas de estas iniciativas políticas — como
los casos de Argentina,
Bolivia, Ecuador y Venezuela— al poco tiempo demostraron una
evidente desarticulación entre objetivos5 y resultados. Autoridades regulativas sin autonomía de los Poderes
Ejecutivos, implementaciones sesgadas y conflictos con grupos mediáticos en torno a la libertad de prensa han sido
frecuentemente referidas por distintos estudios para la región latinoamericana (Becerra,
2015; Guerrero y Martínez, 2014; Rincón y Magrini, 2010;
Marino,
2017).
¿Cómo entender esta brecha entre objetivos
y resultados de las políticas? Nuestro argumento
es que si bien han sido
impulsadas por Gobiernos de distinto signo político se vieron
supeditadas a una lógica intrínseca del proceso de las
políticas regulativas en la
región. En dicha lógica
actores corporativos de peso y Gobiernos
entablan relaciones con distintos grados
de formalidad con el objetivo
de controlar agendas regulativas.
La falta de transparencia, la persistencia de lógicas informales y de discrecionalidad regulativa, todos síntomas de una débil
autoridad racional legal ya han sido señaladas por destacados
estudios sobre regulación de la comunicación (Fox
y
Waisbord,
2002; Hallin y Mancini,
2008). Nuestro enfoque está en sintonía
con estas aproximaciones y propone extender
la mirada hacia la calidad de la democracia. Si bien las políticas de comunicación
tienen como centro de gravedad determinadas características del régimen político —como bien
indican estas propuestas—, al mismo tiempo, regular la convergencia de medios,
las telecomunicaciones y las redes digitales
es en sí mismo un factor
esencial para la calidad
de la democracia.
La calidad democrática es un objeto de investigación de la ciencia política que reúne debates conceptuales y metodológicos en torno a la valoración de distintos aspectos de la democracia. Es posible afirmar que el interés especulativo en medir la calidad de la democracia surge como consecuencia de la transición democrática en América Latina y Europa del Este (Morlino, 2014). La sospecha de que las democracias que se habían establecido en dichas regiones con la salida de los autoritarismos podían albergar residuos de los regímenes de facto impulsó agendas de investigación sobre aspectos de rendimiento y funcionamiento institucional.
Qué se entiende por una democracia de calidad ha implicado
un replanteo de la misma definición de democracia. Osvaldo
Iazzetta (2013) explica que una definición actualizada ha implicado incorporar —no
sin un extenso debate—
aspectos conceptuales como la democraticidad
del régimen, el ejercicio
del poder, el control político
y las formas en la adopción
de políticas públicas por parte de
los Gobiernos a la noción
procedimental original6. Sobre la base de
esta
redefinición conceptual Morlino (2014)
ha establecido tres dimensiones de calidad democrática:
a. Dimensión de contenido: son los
mínimos que requiere la democracia,
como
el respeto de las
libertades civiles y políticas, sin estos contenidos un caso de estudio no entraría en
la clasificación de régimen democrático.
b. Dimensión de procedimientos: cuán
sólido es jurídicamente el sistema legal de la
democracia, comprende el análisis del estado de derecho —rule of
law—, la rendición de cuentas
—accountability— y la participación
ciudadana7 como
principales indicadores.
c. Dimensión de resultados: resalta la
capacidad de
respuesta
de los Gobiernos —responsividad— sobre determinados
asuntos
públicos. La medida en
que los Gobiernos trasladan efectivamente
las demandas ciudadanas en
políticas públicas
permite conocer no solo resultados
de
gestión gubernamental implica en
el largo plazo una evaluación general sobre la democracia.
Estas tres dimensiones se
encuentran relacionadas entre sí y se
afectan mutuamente en un sistema
de calidades:
De la definición empírica de las dimensiones se deduce la manera cómo están conectadas recíprocamente: el estado de derecho en sus diversos aspectos hace posible concretamente el ejercicio de la accountability; mientras que una efectiva accountability permite mejorar el sistema legal y su respeto; el estado de derecho es una premisa esencial para la responsividad y ésta, a su vez, es un presupuesto importante para alcanzar un juicio de accountability (Morlino, 2015, p. 33).Distintos estudios e informes han evaluado el estado general de la democracia a través del desarrollo de indicadores teniendo en cuenta dichas dimensiones8. Monitorear y clasificar temáticas tan diversas como el financiamiento de los partidos políticos, la libertad de prensa, el acceso a la información pública, la corrupción de funcionarios públicos, el funcionamiento del Poder Judicial y la implementación de políticas públicas entre distintos aspectos propusieron nuevos estándares de democracia (Munck, 2006). En consecuencia, el campo de la calidad democrática ha puesto en evidencia la necesidad de añadir parámetros que cubran rasgos de la democracia que no habían sido tenidos en cuenta anteriormente. Nuestra propuesta es valorar cómo las políticas de comunicación colaboran con dichos parámetros, aunque como paso previo debemos profundizar distintas cuestiones entre políticas públicas y calidad democrática.
La democracia implica el gobierno a través de políticas públicas, sin embargo, la elaboración e implementación de las mismas adquieren una relación compleja con la calidad democrática.
Muck (2010) explica que la necesidad de establecer el peso
de los resultados de las políticas sobre la calidad
a través de asuntos que los
Gobiernos integran o excluyen de la
agenda pública, implica
tensiones entre la concepción procedimental
—orientada hacia las reglas del
proceso político— y la sustantiva de la democracia —noción
de mayor extensión—. Avaro ofrece una posible solución
a este dilema:
La democracia hace
que los Gobiernos
tomen decisiones e implementen políticas que los ciudadanos prefieren y desean; sin
embargo, que los
Gobiernos hagan lo
que los ciudadanos desean y prefieran
no
constituye
lo
que
la
democracia es (2017,
p.6).
De esta forma, las políticas públicas exponen una tensión
entre la dimensión de respuesta y de responsabilidad al interior de la democracia. En
América Latina ante los decepcionantes
resultados de las democracias, los
cuales no solo incluyen el aumento de las desigualdades sociales, ha ido creciendo la tensión entre ambas dimensiones. La democracia delegativa
(O´Donnell, 1994 y 2010),
ciclo de presidencias dominantes (Ollier, 2015) y democracias
hegemónicas (Rouquié, 2017), exponen que en el proceso
de las políticas la incorporación de aspectos sustantivos ha ido acompañada, al mismo tiempo,
del debilitamiento de atributos procedimentales como el estado
de derecho y la rendición
de cuentas.
Estas
posturas marcan la necesidad
de contemplar a la
democracia desde una visión holística.
Que un Gobierno responda a través de políticas sobre determinados temas que
la sociedad demanda no implica
que se eleve la calidad
de la democracia debido a que esta se compone,
al mismo tiempo, de dimensiones de contenido
y procedimientos. La relación
entre políticas y calidad democrática depende
de Gobiernos que logren
integrar de forma balanceada distintos aspectos de
dichas dimensiones. La interacción entre
los resultados de políticas
—su impacto concreto en la sociedad—
y la responsabilidad de los Gobiernos
—cómo se actuó
en relación lo anterior—, nos informaría finalmente sobre el ejercicio real de los derechos
por parte de la ciudadanía —dimensión de contenidos— (Munck, 2010). En consecuencia, cómo los
Gobiernos resuelven diversos
problemas públicos en relación
a los equilibrios institucionales agregaría información sobre el impacto
concreto de las políticas en la totalidad del sistema de calidad.
De esta forma, podría reformularse la cuestión entre políticas y calidad
en torno a cómo las primeras colaboran con
el sistema de calidad democrática. Avaro (2017) sostiene
que evaluar la respuesta de Gobiernos
en relación a la calidad
de la democracia deben tenerse
en cuenta los siguientes factores:
a. ciertos resultados que se presumen relevantes para la calidad de la democracia puedan atribuirse a decisiones o políticas públicas;
b. es preciso evidenciar un círculo entre demandas y políticas públicas y, al mismo tiempo, observar que los resultados de las políticas puedan conectarse teóricamente con la calidad democrática —por ejemplo, tener conexión con derechos fundamentales— y
c. dada una política y su convalidación electoral se puedan establecer una conexión entre resultados de dicha política y la calidad de democrática9.
Establecer conexiones
entre políticas y calidad democrática ha implicado ante todo no perder de vista las relaciones intrínsecas con las dimensiones de contenidos
y procedimientos. Esta estrategia global es
vital para no extraer conclusiones parciales sobre el resultado de las
políticas públicas y al mismo tiempo
induce al investigador a resaltar
aspectos cruciales del proceso de las
políticas (policy making)
donde se ponen de manifiesto dichas relaciones entre dimensiones.
En este apartado intentaremos establecer criterios a través de los cuales las políticas de comunicación podrían
ser consideradas un factor
relevante para la calidad
democrática. Distintos estudios políticos sobre las políticas de comunicación durante
el kirchnerismo (2003-2015) han desarrollado
aproximaciones entre ambos campos.
Balan (2013) destaca
que la polarización mediática demostró ser un serio problema
para el ambiente simbólico de la
democracia durante el
kirchnerismo. Medios progubernamentales dependientes de la publicidad oficial y medios
opositores desplegaron una cobertura polarizada de las
noticias, alineaban audiencias y criticaron posiciones contrarias sin un balance noticioso
correspondiente. Para este autor,
la polarización implica efectos
negativos sobre la calidad del debate
público de la democracia al proponer
voces disonantes, que no se escuchan y se superponen en forma maniquea. Esta propuesta destaca el problema de la falta de
trasparencia en el control gubernamental de la publicidad oficial.
En cambio,
Ruiz (2010) orienta
a las políticas de comunicación con los nudos de la calidad
democrática: los déficits
en los procesos de rendición de cuentas y calidad regulativa. Para este autor la protección de la labor periodística, la regulación
del sector y desarrollo de medios públicos
están relacionados con la institucionalidad del Estado.
La dificultad de consolidar un régimen democrático en la región [latinoamericana] condicionó severamente el desarrollo del sistema de medios y de sus prácticas. El desarrollo de los medios y el periodismo son siempre, en toda época y lugar, dependientes de la calidad del régimen político (Ruiz, 2010, p. 28).
Un Estado de baja calidad no regula en forma eficiente y transparente al sistema de medios. Los funcionarios y las agencias encargadas de supervisar, por ejemplo, licencias de medios audiovisuales, o cuestiones impositivas, crediticias o arancelarias en los medios escritos, suelen decidir con un alto margen de arbitrariedad estatal (Ruiz, 2010, p.31).
Para Ruiz, para que esta tensión
puede ser democratizante
son necesarias políticas que
expandan el arco de voces
(pluralismo), que garanticen la capacidad de criticar a todos los poderes
(estatales y no estatales) y finalmente,
fortalezcan la base informativa común de los ciudadanos con el objetivo
de crear instituciones transparentes para la regulación mediática. De lo contrario, en
una
estructura de comunicación con medios
polarizados lo público
queda signado por el
conflicto y la disputa.
A) Dimensión contenidos. Las
políticas de comunicación representan un conjunto de valores y principios adaptados
al sector de la comunicación. Si bien en los
últimos decenios los imperativos
económicos y tecnológicos han ganado importancia, las políticas de comunicación se revelan como un importante espacio para el
enriquecimiento derechos fundamentales.
Dada la expansión de servicios
de la convergencia poseer una normativa actualizada, transparente y articulada con estándares
internacionales en materia de DD.HH. se manifiestan como importantes contenidos
para la calidad democrática.
En América Latina, incorporar los estándares Interamericanos
en materia de libertad de expresión al ámbito de regulación
nacional es una obligación subscripta por los Estados
a través de la Convención Americana de Derechos Humanos
Pacto San José de Costa
Rica (OEA, 1969). En adición a lo anterior,
las políticas de comunicación deben respetar o tener en cuenta los estándares
establecidos en la Declaración de
Principios de Libertad de Expresión
(CIDH, 2000) y en la
Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión en Internet (CIDH,
2011) que funcionan como agenda ampliada de aspectos regulativos10.
El inexorable avance del proceso de convergencia tecnológica ha presentado desafíos a la libertad de expresión en el entorno digital. Esta tensión se ha reflejado en temas como los derechos de autor, la privacidad de las personas en las redes digitales, la responsabilidad de intermediarios, como así también, la prevención delitos informáticos —piratería, hackeo, acoso y estafas—. La Relatoría para la Libertad de Expresión ha publicado una serie de valiosos informes con el objetivo que la regulación estatal expanda y no limite los derechos humanos en internet (ver CIDH, 2013 y 2017). Estos estándares están alineados al concepto de Universalidad de internet (Unesco, 2013) que define a internet como un servicio de interés público en base a cuatro principios:
a. derechos
humanos. Toda limitación o restricción de sus
servicios y aplicaciones debe estar basada en el Test Tripartito (legal, proporcional y necesario); b. apertura. Impulsar
el software de código abierto, evitar
regímenes excluyentes de licencias y promover datos abiertos;
c. accesibilidad. Establecer políticas de conectividad, de educación,
de diversidad y sostenibilidad para mantener una Internet abierta para todos y d. multisectorialidad. Promover espacios abiertos y transversales de regulación con actores público- privados como partes interesadas.
Propuesta de indicadores para la dimensión de contenidos
a. Estándares internacionales. El marco
regulatorio debe incorporar estándares internacionales en materia
de libertad de expresión y derechos en internet. Identificar acciones que
promuevan la apertura, la descentralización y la neutralidad
de la red. Apertura: políticas de acceso universal y equitativo; figuras y métodos
que protejan la privacidad y datos personales. Pluralismo: nivel de polarización política
e ideológica en la
estructura. Identificar la diversidad en la oferta
de programas, géneros, y contenidos (pluralismo interno).
b. Garantías
legales y constitucionales de la
libertad de expresión en internet. Identificar restricciones a la
libertad de expresión, impacto del código penal y leyes que protejan
la expresión pública y la
labor periodística. Estas restricciones son idóneas, necesarias y proporcionales (triple
test) o todo lo contrario. Identificar si existen regulaciones que prohíban y sancionen discursos de odio, contenidos discriminativos y estereotípicos (referentes a contenidos: político, social, religioso, grupos
minoritarios y LGBTI).
c. Regulación actualizada. Los servicios convergencia (telefonía móvil, conectividad y TV paga) contratados por la ciudadanía deben poseer un marco legal que proteja derechos de usuarios y consumidores. En internet: identificar regulaciones sobre copyright, derechos de autor y responsabilidad de intermediarios. Medios tradicionales: Identificar si existen regulaciones que fomenten elementos culturales, lingüísticos y sociales de poblaciones minoritarias.
B) Dimensión procedimientos. En el campo de
la
calidad democrática la dimensión de procedimientos alude al equilibrio entre los poderes públicos y
la rendición de cuentas. Esta dimensión implica valorar las prácticas
de transparencia pública a través de la autonomía
del Poder Judicial
y de distintas figuras institucionales de control —defensoría del pueblo y tribunal de cuentas públicas—, los mecanismos de acceso a la
información pública por parte
de la ciudadanía y las
intervenciones del Poder Ejecutivo sobre los
distintos poderes públicos, entre otras cuestiones. Distintas investigaciones sobre regulación de la convergencia han adoptado esta problemática para analizar la concentración y discrecionalidad de los
Poderes Ejecutivos en las decisiones relevantes para dicho sector (Fontanals, 2007 y 2014; Galperin
y Cabello, 2008). Esta
dinámica, si bien ha permitido a los Gobiernos
establecer regulaciones locales
para gigantes mediáticos de escala global —como las telefónicas—,
en contra partida, ha fomentado
procesos de negociación directa entre
intereses corporativos
y políticos erosionando capacidades formales
de regulación. Por esta
razón, las políticas de comunicación se demuestran como un espacio relevante para analizar cómo un conjunto
de procedimientos, competencias y recursos permitirían establecer una institucionalidad trasparente en la regulación del sector.
Las
instituciones que colaboran con
las funciones de control
y aplicación de la regulación de la comunicación son: a. Los Poderes Legislativos como el ámbito donde se establecen las normas generales para la regulación del sector. En su
calidad de espacio participativo y deliberativo permite el encuentro de distintos actores para establecer el marco regulativo, como así también, en su
rol de auditor (rendición de cuentas) sobre las
autoridades regulativas del sector; b. Las mismas
autoridades de regulación
sectorial, que aplican y controlan
a través de normas generales y secundarias del sector; c. Distintas agencias
estatales de control, entre ellas, destacamos
las autoridades de defensa
de la competencia económica —este control es vital para el funcionamiento integral del sector—. Desde
la óptica de la calidad democrática estos tres niveles
institucionales son importantes indicadores del estado de derecho ya que exponen al Estado en
acción tanto en el cumplimiento efectivo
de las normas como en la coherencia interna
de las resoluciones y dictámenes sobre el sector.
Indicadores dimensión procedimientos
Indicadores para el Poder Legislativo. El Poder Legislativo ha tenido injerencia real o simulada en el establecimiento del marco regulatorio. Identificar si la norma principal que regula la convergencia emana de dicho poder, o por lo contrario, si es un decreto presidencial o una norma antigua que ha recibido modificaciones por autoridades de segundo orden. Existen procedimientos y espacios formales para la deliberación entre funcionarios y distintos actores sectoriales, sociales y económicos o la agenda regulativa es concentrada por actores corporativos y funcionarios de alto rango.
Indicadores autoridades regulativas de la comunicación. Identificar la estructura organizativa de la
autoridad: a. la autoridad ha sido
establecida por una norma general que
emana del Poder Legislativo o por un decreto del
Poder Ejecutivo, b. nivel de autarquía institucional: para conocer su nivel de autonomía/ control político del Poder Ejecutivo
es preciso definir quién establece su presupuesto y establecer
ante quién es responsable el directorio de la autoridad regulativa. Como así
también los criterios en la
selección de sus autoridades: son profesionales y establecidas por concurso
público, o todo lo contrario dependen
de la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo. c. arquitectura regulativa:
definir cuántas autoridades existen (secretarías, institutos, comités, consejos, etc.)
y
cómo se interrelacionan, identificar
si la autoridad regulativa
principal es convergente o se mantienen las divisiones sectoriales (radiodifusión, audiovisual y telecomunicaciones).
d. Transparencia regulatoria:
El funcionamiento, competencias y atribuciones de la autoridad están claramente reglamentadas y definidas en el
marco de la normativo principal
o todo lo contrario, derivan de reglamentos generales,
de normativas que se
superponen. Las decisiones de la autoridad son de carácter público,
están debidamente justificadas y pueden ser recusadas o todo lo contrario, derivan
de acuerdos y negociaciones informales por parte del Gobierno
y las principales compañías del sector.
Autoridades regulativas de competencia. El funcionamiento
del sector depende al mismo tiempo
de normas y autoridades especializados en la regulación de la competencia económica.
Al igual que las autoridades técnicas de regulación de la comunicación es preciso identificar indicadores de la estructura organizativa, su nivel de autarquía institucional, criterios en la selección de sus autoridades y si sus resoluciones son imparciales,
coherentes con las normas
generales, conforme al debido
proceso, o más bien lo contrario, han sido
controversiales, contradictorias
y reclamadas.
Estos indicadores nos informan sobre la
naturaleza de la regulación: en qué medida
la regulación técnica
y general del sector está formalizada, si permite
participación de distintos poderes públicos y actores
sociales, o todo lo contrario, concentrada en pocos
actores a través de procesos informales.
C) Dimensión
respuesta. En el marco de la convergencia digital evaluar la capacidad de respuesta de los Gobiernos en satisfacer demandas a través de políticas no es tarea sencilla. En su calidad de proceso dinámico e inacabado la convergencia desafía constantemente dicha capacidad de respuesta, no solamente por la
evolución de los estándares tecnológicos, sino por la diversidad
de actores que afecta, torna
aún más compleja la integración
de múltiples intereses sectoriales y demandas sociales
en el marco de la política.
No obstante, esto,
distintos Gobiernos latinoamericanos han establecido con resultados diversos regulaciones sobre convergencia digital. Así, primero Colombia
en 2009 con la
Ley de TIC 1341 dio una respuesta normativa innovadora para la
región, Chile en 2010 establecería el principio sobre neutralidad de la red (Ley 20.453), luego en
2014 Brasil presentaría su Marco Civil da Internet, ese mismo año, México presentaría una regulación detallada sobre convergencia a través de
la Ley
Federal de Telecomunicaciones y la
Argentina, a través de
un trámite legislativo express presentaría la Ley Argentina
Digital
27.078. Estos casos establecieron distintas respuestas regulativas sobre la convergencia de redes, infraestructuras activas y pasivas
y derechos de los usuarios
y consumidores11.
Indicadores dimensión respuesta
Indicadores para respuestas sectoriales: Identificar acciones que impulsen
la convergencia de servicios en áreas como: licencias y habilitaciones de servicios, planes de conectividad (universalización de servicios y de
banda ancha); gestión de espectro
radioeléctrico (licitación y administración), reglamentación
de la interconexión e interoperabilidad
(regulación entre operadores, apertura
del bucle local),
de estándares técnicos y reglas sobre servicios audiovisuales over the top,
entre otros regímenes regulatorios que desarrollen la transición hacia la convergencia. Acciones para preservar
la diversidad de actores
en el sector:
definición de la posición
significativa del mercado —en
términos de facturación, abonados, participación económica— y del régimen
de sanciones e infracciones, ambas
cuestiones son fundamentales para la competitividad del sector y el
reconocimiento de barreras
económicas que establecen los jugadores de peso sobre los distintos mercados
de la convergencia.
Indicadores para respuesta consumidores y usuarios: En complemento con los indicadores sobre regulación actualizada mencionados con anterioridad,
establecer si existen parámetros
objetivos establecidos por la autoridad
regulativa para evaluar
la calidad de los servicios contratados. Identificar indicadores de operatividad
de redes (conexión), para proteger la satisfacción de los usuarios en distintas áreas de
servicios y responsabilidades del
prestador. Identificar resultados
sobre dichos parámetros. Existen
distintas recomendaciones realizadas por la UIT al largo de
la
última década a través de
las cuales es posible comparar el rendimiento de la autoridad regulativa y de los proveedores de servicios.
Indicadores
inclusión demandas. Identificar
y evaluar
en qué grado los diversos
intereses y demandas
de los distintos actores han sido incorporados en
el marco de la
política en relación
a los aspectos mencionados
anteriormente. Elaboración de la
política: indicadores que den cuenta de la
participación de distintos
actores afectados por la regulación, en especial, cooperativas
telefónicas, pequeños proveedores de conectividad a internet, productores de contenidos
audiovisuales, proveedores de servicios
de radiodifusión (TV abierta y
de pago) entre otros. Aquí
son importantes las audiencias, foros y
consejos consultivos en los distintos
poderes públicos. Al mismo tiempo,
ya en el marco de la
implementación de la política
estos actores deben poseer representatividad
y/o participación en distintos espacios de regulación (estos indicadores se relacionan con los
de arquitectura regulativa).
Con estos indicadores sobre distintos
aspectos de las políticas de comunicación hemos intentado relacionar como dichas políticas podrían colaborar con la calidad
democrática. En contraposición
el mantenimiento de marcos normativos vetustos y de arenas
regulativas cerradas a la diversidad de actores atenta
contra la eficacia
de las normas y
el desarrollo distintos derechos y libertades que engloba comunicación. La inclusión de demandas
de pequeños y medianos operadores
locales como así también de derechos de consumidores y usuarios
de servicios de la convergencia se revela como un aspecto
central en el
marco de dichas políticas. Finalmente el resultado de las
mismas dependen del funcionamiento
de autoridades regulativas
idóneas, profesionalizadas y autónomas intereses
corporativos y coyunturales.
1 Esta propuesta se desprende de una investigación en curso para el nivel de doctorado que analiza la regulación de la convergencia digital durante el kirchnerismo (2003-2015).
2 Los siguientes gobiernos hacen parte de dicha categoría: Hugo Chávez (1999-2013) en Venezuela, Néstor Kirchner (2003-2007) y luego Cristina Fernández (2007-2015) en Argentina, Lula da Silva (2003-2011) y luego Dilma Rousseff (2011-2016) en Brasil, los gobiernos del Frente Amplio en Uruguay (Tabaré Vázquez, 2004, “Pepe” Mujica 2009- 2011 y de nuevo Vázquez en 2014), Evo Morales (2006-2019) en Bolivia y el de Rafael Correa (2007-2017) en Ecuador.
3 Identificamos las siguientes regulaciones durante el período: Ley Resorte en 2004 (Venezuela), Ley de Medios Comunitarios en 2007 (Uruguay), Reforma Constitucional en 2009 y Ley de Telecomunicaciones en 2011 (Bolivia), Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual en 2009 y Ley Argentina Digital en 2014 (Argentina), Ley de Comunicaciones 2013 (Ecuador) y cierra el ciclo la Ley de Servicios Audiovisuales en 2014 (Uruguay). Para diferencias en los contenidos regulativos de estas normas véase Becerra (2015) y Kitzberger (2009).
4 Peña Nieto en México, Álvaro Uribe en Colombia y Sebastián Piñera en Chile impulsaron nuevas regulaciones para los medios y en algunos casos desde la necesidad de controlar su poder desmedido. Estos Gobiernos no entran en la categoría de “giro político latinoamericano”.
5 Entre algunos de estos objetivos se mencionaban: reducir la concentración económica y diversificar el sector, mejorar la calidad del servicio, reducir los índices de brecha digital y establecer autoridades regulativas independientes y profesionales con la participación de la sociedad civil.
6 Los estudios de calidad democrática debaten dos ideas de democracia: la noción mínima de democracia, asociada a concepto de poliarquía de Robert Dahl que resalta los atributos procedimentales del acceso al poder —derechos y libertades cívicas— y la noción ampliada de democracia, asociada a los aportes de Guillermo O´Donnell que resaltan aspectos ligados a la rendición de cuentas (accountability) en el ejercicio del poder. Esta última noción ha tenido un particular desarrollo en estudios calidad democrática en el ámbito de la ciencia política latinoamericana.
7 Para Morlino la participación ciudadana la institucionalización de procedimientos y mecanismos a través de los cuales se puedan canalizar demandas.
8 Ver las siguientes informes del Banco Mundial, Bertelsmann Index (GER.), Polity IV Project (EE.UU.) Freedom House (EE. UU), International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) (Suecia) y Transparencia Internacional. Para el caso de políticas de medios, regulación de la prensa e internet desde el campo de la calidad democrática se destacan los informes Freedom of the press y Freedom on the net de Freedom House.
9 Avaro realiza un estudio sobre calidad y políticas de desendeudamiento externo durante el kirchnerismo como indicador de la dimensión de resultados. Para este autor, los efectos de las políticas de desendeudamiento elevan los niveles de autonomía de gobierno —con respecto a organismos internacionales de financiamiento y otros actores globales de financiación— en la elaboración de políticas públicas legítimas.
10 La Relatoría ha destacado los siguientes principios en relación a las políticas de comunicación surgidas en el último tiempo: principio 2 sobre la importancia de la información en una sociedad democrática; principio 8 sobre la protección de las fuentes periodísticas; principio 11 abolir leyes que atenten contra la libertad de expresión y derecho a la información calumnias, injurias y desacato; principio 12 señala que tanto monopolios como oligopolios deben estar sujetos a leyes antimonopólicas ya que lesionan la diversidad y pluralidad de los medios y de la democracia —aclara que los Estados no deben crear leyes bajo la apariencia de regulación antimonopólica que tengan como objetivo lesionar la libertad de expresión— y el principio 13 identifica varias acciones como la arbitrariedad en la asignación de la publicidad oficial, de licencias y frecuencias por parte de los Estados para castigar o premiar comunicadores sociales.
11 Así mismo, destacamos que estas regulaciones de la convergencia se establecieron a posteriori de una actualización regulativa para la radiodifusión. En dicha actualización las normas de Ecuador (2013) y Venezuela (2004) por un lado y Argentina (2009), Uruguay (2014) y México (2014) por el otro, fueron evaluadas por la Relatoría de Expresión en forma diversa. Las primeras duramente criticadas por incluir figuras legales que permitían la manipulación de contenidos entorpecían el trabajo de la prensa y buscaban influir la línea editorial de los medios. En cambio, las leyes de Argentina y Uruguay fueron evaluadas positivamente, por promover una regulación democrática a través del derecho humano a la comunicación —la norma argentina luego sería criticada por la implementación sesgada de la autoridad de aplicación—.
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